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　　森林法修訂草案日前首次提請全國人大常委會會議審議，旨在以立法規(guī)范和促進森林資源可持續(xù)利用和發(fā)展。

　　在生態(tài)文明建設(shè)深入推進的今天，保護森林資源、擴大國土綠化面積事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。用健全的法治守護萬重青山，修改森林法正當其時。

　　生態(tài)優(yōu)先 進一步加強林地保護

　　專業(yè)人士表示，盡管近年來森林資源保護和生態(tài)修復取得了積極成效，但我國總體上仍然缺林少綠、生態(tài)脆弱，森林數(shù)量偏少、質(zhì)量不高。此次修改森林法，堅持了生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，加強了林地保護。

　　草案明確林地的概念，設(shè)定占用林地總量控制制度，規(guī)定各類建設(shè)項目占用林地不得超過本行政區(qū)域內(nèi)的總量控制指標，確保林地面積不減少。還完善了占用林地審核審批制度，并將森林法實施條例中規(guī)定的臨時使用林地制度上升為法律。

　　根據(jù)森林生態(tài)區(qū)位和主導功能的不同，實踐中將森林分為公益林和商品林，采取差異化的政策管理措施。此次法律修改將這一成熟可行的實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)范。草案規(guī)定了劃定公益林的標準、劃定主體，明確公益林實行嚴格保護，只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐；公益林經(jīng)營可以合理利用林地資源和森林景觀資源，但是應(yīng)當符合生態(tài)區(qū)位保護要求，不得破壞公益林生態(tài)功能。

　　加強森林資源保護發(fā)展，重要的是明確責任，強化監(jiān)督。草案新增“監(jiān)督檢查”一章，規(guī)范森林資源保護發(fā)展考核評價制度，強化森林資源保護的監(jiān)督檢查措施，明確有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟等內(nèi)容。

　　“修改森林法，強化政府森林資源保護責任，促使林業(yè)經(jīng)營主體參與森林資源保護發(fā)展，有利于保障森林資源數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提高，增強森林生態(tài)功能。”這位專業(yè)人士說。

　　北京林業(yè)大學法學系副主任楊朝霞表示：“隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市的拓展，在耕地保護越來越嚴的背景下，非法侵占林地、亂砍濫伐的現(xiàn)象偶有發(fā)生。因此，以嚴格立法的方式保護森林資源特別是林地很有必要。”

　　他同時也認為，在推進森林分類經(jīng)營和生態(tài)保護的實踐中，要保護好私人的合法權(quán)益。比如，原來的林地被劃定成公益林的，要防范在這一過程中嚴重損害林農(nóng)的合法權(quán)益，否則不利于可持續(xù)地推進森林生態(tài)保護工作。

　　努力協(xié)調(diào)保護和發(fā)展之間的關(guān)系 增強發(fā)展活力

　　近年來國有林場和國有林區(qū)改革全面展開，集體林權(quán)制度改革逐步深化，林業(yè)發(fā)展已經(jīng)由生產(chǎn)木材為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，由主要提供物質(zhì)產(chǎn)品向主要為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、滿足經(jīng)濟社會生態(tài)文化等多元需求轉(zhuǎn)變。

　　“適應(yīng)森林功能定位發(fā)生的根本變化，將經(jīng)實踐檢驗行之有效的改革措施及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，可以進一步保障和引領(lǐng)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員王憲魁說。

　　明確森林權(quán)屬、加強森林權(quán)屬保護，是此次法律修改的重點。草案增加了“森林權(quán)屬”一章，針對我國森林權(quán)屬的實際，即林地包括國家、集體所有，林木包括國家、集體、個人所有等情況，區(qū)分主體分別規(guī)定，做到“山定權(quán)、樹定根、人定心、政府定責”。

　　在森林分類經(jīng)營中，草案規(guī)定，未劃定為公益林的森林屬于商品林，主要發(fā)揮經(jīng)濟效益。國家鼓勵發(fā)展商品林，商品林由林業(yè)經(jīng)營主體依法自主經(jīng)營，在不破壞生態(tài)的前提下，可以采取集約化經(jīng)營措施，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)經(jīng)營潛力，實現(xiàn)商品林經(jīng)營的最優(yōu)價值。當然，商品林也要兼顧生態(tài)效益。

　　“明確森林權(quán)屬，解決了林權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性問題，有利于解放生產(chǎn)力，促進林業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，也有利于鼓勵多種所有制的林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展多種形式的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。”楊朝霞說，明確了森林資源國家所有權(quán)的行使主體，在發(fā)生森林資源被毀損、森林生態(tài)環(huán)境被破壞等問題時，有關(guān)機關(guān)和組織有權(quán)提起損害賠償訴訟。此外，還要加強對林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律控制，特別是林權(quán)抵押方面，要注意流轉(zhuǎn)給真正經(jīng)營林業(yè)的人，流轉(zhuǎn)給將林業(yè)經(jīng)營得更好的人，防范各種風險的發(fā)生。

　　深化“放管服”改革 建立符合市場規(guī)律的監(jiān)督管理體制

　　取消帶有計劃經(jīng)濟色彩的管理制度，改變重審批輕監(jiān)管的管理方式，建立符合市場規(guī)律的監(jiān)督管理體制，是此次森林法修改的重要任務(wù)。

　　森林采伐限額和采伐許可制度是現(xiàn)行森林法規(guī)定的伐育調(diào)節(jié)的主要制度，對保護和發(fā)展森林資源發(fā)揮了重要作用。隨著森林經(jīng)營理念和管理方式的轉(zhuǎn)變，是否保留采伐限額和采伐許可制度，對林木采伐是放活還是管死，存在著兩種不同意見。

　　對此，王憲魁解釋說，經(jīng)過反復研究、廣泛聽取意見，普遍認為采伐限額和采伐許可制度是保護森林資源的宏觀調(diào)控手段，目前完全放開林木采伐，存在采伐失控、森林資源破壞的風險。

　　因此，草案按照“放管服”改革精神，完善了森林采伐限額和采伐許可證制度，適當下放審批權(quán)，縮小許可范圍，既堅持森林資源的有效管理，又有利于充分保護個人和非公有制林業(yè)經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

　　在采伐限額審批權(quán)方面，草案修改為采伐限額由省級人民政府批準，報國務(wù)院備案后實施。

　　在采伐許可證核發(fā)范圍方面，草案將采伐許可證核發(fā)范圍縮小到在林地上的林木采伐，對非林地上的農(nóng)田防護林等防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮(zhèn)林木的采伐，由有關(guān)主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定管理。

　　此外，草案還刪除了木材生產(chǎn)計劃、木材運輸證等帶有計劃經(jīng)濟色彩的內(nèi)容。

　　楊朝霞等業(yè)內(nèi)專家認為，將審批權(quán)下放，有利于地方結(jié)合本地實際科學編制采伐限額，也有利于壓實地方責任。同時，這些修改簡化了流程，有利于提高效率。